Direktzahlungen statt Senkung der Mehrwertsteuer

Im Umfeld dramatisch steigender Energiepreise und einer insgesamt stark steigenden Inflation muss sich die LINKE zur Diskussion über die mögliche Senkung der Mehrwertsteuer – sei es in ihrer prozentualen Höhe oder mit Blick auf bestimmte Güter(gruppen) – verhalten. Forderungen nach Mehrwertsteuersenkungen scheinen populär zu sein, von daher steht die LINKE vor der Frage, ob sie diese populäre Forderung aufgreifen soll oder eine dann ebenfalls populär vertretbare andere Position anbieten kann. In besonders zugespitzter Situation – und die derzeit dramatische Teuerung (nicht nur) von Lebensmitteln ist sicher als solche anzusehen – reicht die reine Zurückweisung einer populären Forderung aus (auch triftigen) fachpolitischen Gründen nicht aus, denn politisch kann man damit nichts gewinnen. Vielmehr braucht es dann eben eine andere, ebenfalls populär vertretbare bessere Alternative.

Debatte um Mehrwertsteuersenkung: Worum geht es diesmal?

Zuerst müssen wir festhalten, dass es derzeit in der Diskussion um eine Mehrwertsteuersenkung darum geht, akut stark steigende/gestiegene Preise von Alltagsgütern wie Lebensmitteln oder Kraftstoffen zu bremsen bzw. zu stabilisieren.

Es geht in der öffentlichen Debatte nicht darum:

• durch sinkende Preise einen Konjunkturimpuls zu setzen, oder
• von oben nach unten umzuverteilen.

Vielmehr geht es um dringend benötigte Hilfe für die ärmeren Teile der Gesellschaft, die den drastischen Teuerungsschub aus eigenen Mitteln/Einkommen/Reserven nicht bewältigen können. Gerade im Mainstream geht also mehr um soziale Not und Bedürftigkeit als um soziale Gerechtigkeit. Das ist der Punkt, wo wir als LINKE ansetzen müssen.

Die Mehrwertsteuer ist eine regressiv wirkende Steuer, d.h. sie trifft Menschen mit niedrigen Einkommen anteilig härter als Besserverdiener, weil erstere einen prozentual sehr viel höheren Anteil ihres Einkommens für Alltagskonsum und somit für die Mehrwertsteuer ausgeben (müssen). Von daher lehnen wir generelle Erhöhungen der Mehrwertsteuer aus verteilungspolitischen Gründen ab.

In absoluten Zahlen betrachtet ist die Belastungswirkung allerdings umgekehrt, denn je höher die Konsumausgaben eines Haushaltes sind, desto höher ist der absolut entrichtete Betrag für die Mehrwertsteuer. Das gilt umso mehr, weil der Anteil von Konsumausgaben für Produkte mit dem nicht-ermäßigten MwSt.-Satz bei einkommensstärkeren Haushalten stark zunimmt.

Auch wenn wir Mehrwertsteuererhöhungen ablehnen, ist der Umkehrschluss, zur Umverteilung nach Unten eine Senkung der Mehrwertsteuer zu fordern, leider sehr problematisch.

Wie wirkt die MwSt. auf die Preise?

Die Preisbildung reagiert auf Änderungen der Mehrwertsteuer mindestens teilweise asymmetrisch: Erhöhungen werden in der Regel in vollem Umfange an die Endverbraucher*innen weitergegeben, während Senkungen nur bei manchen Waren und/oder nicht in vollem Umfange weitergegeben werden. Der Umfang dieser Teilweitergabe variiert erheblich. Bei einzelnen dauerhaften Senkungen (z.B. auf Hotelübernachtungen 2010 oder Frauenhygieneartikel 2020) ist die Entlastung der Verbraucher*innen sehr gering bzw. kaum messbar ausgefallen. Anders ausgedrückt: was vorher als Mehrwertsteuer an den Staat geflossenen ist, ist nach der Absenkung einfach nur direkt als Extragewinn in die Taschen der Hersteller und Hoteliers geflossen.

Anders sieht es für die Corona-bedingte temporäre MwSt.-Senkung in der zweiten Jahreshälfte 2020 aus. Damals wurde der ermäßigte Satz von 7 auf 5 Prozent und der reguläre Satz von 19 auf 16 Prozent für 6 Monate reduziert. Das DIW schätzt, dass diese Mehrwertsteuersenkung in diesem Zeitraum im Durchschnitt zu ca. 50 Prozent an die Verbraucher*innen weiter gegeben worden sei (DIW aktuell Nr. 62 vom Mai 2021), das IFO-Institut schätzt die Weitergabe für Supermarktsortimente auf „fast vollständig“ (ifo-Schnelldienst 13/2020, November 2020). Die Bundesbank bezifferte das Maß der Weitergabe der Mehrwertsteuersenkung auf durchschnittlich ca. 60 Prozent: Bei Nahrungsmitteln und Industrieprodukten fast vollständig und bei Dienstleistungen nur zu einem Drittel. Für Diesel und Benzin kam Monika Schnitzer, Mitglied des Sachverständigenrates, auf Weitergabequoten auf 83 bzw. 61 Prozent.

Diese Untersuchungen zur temporären MwSt.-Senkung 2020 beziehen sich nur auf die Weitergabe der Senkung, nicht auf die Weitergabe der sich daran anschließenden Wieder-Anhebung zum 1.1.2021. Vergleichbare Studien, die die gesamte temporäre Mehrwertsteueranpassung, also inkl. der späteren Wiederanhebung untersuchen, liegen bislang (noch) nicht vor. Es gibt aber wenig Anlass zu der Hoffnung, dass eine nur teilweise Weitergabe der Senkung auch danach zu einer nur teilweisen Weitergabe der Erhöhung geführt hat und die Verbraucherpreise nach Senkung und Wiederanhebung an derselben Stelle standen wie vorher.

Eine breitere Studie (Benzarti u.a. 2020), die eine Vielzahl von MwSt.-Senkungen und Anhebungen in der OECD zwischen 1996 und 2015 untersucht hat, kommt zu dem Ergebnis, dass MwSt.-Anhebungen in doppelt so starkem Maße bzw. in doppelt so vielen Fällen durch Preissteigerungen weitergegeben wurden wie MwSt.-Senkungen. Insbesondere bei nur temporären Senkungen kommen die Forscher zu dem Ergebnis, dass sich danach ein höheres Preisniveau herausbildet und die Unternehmen für mehrere Jahre höhere Gewinnmargen erzielen.

Entlasten durch Steuersenkungen: Wer wird wie viel entlastet?

Nicht erst in der Pandemie haben wir als LINKE immer stark gemacht, dass wir pauschale Steuersenkungen als in der Regel wenig zielgenaues Mittel der Unterstützung („Gießkannenprinzip“) ansehen. Das ist auch bei der Mehrwertsteuer nicht anders, denn schließlich zahlen alle Endverbraucher*innen Mehrwertsteuer, und – in absoluten Zahlen betrachtet – zahlen Spitzenverdiener*innen natürlich ein Vielfaches an Mehrwertsteuern. Im Umkehrschluss ist der absolute Entlastungsbetrag bei einer Mehrwertsteuersenkung bei hohen Einkommen sehr viel höher als bei Menschen mit niedrigen Einkommen.

Laut der jüngsten vorliegenden Einkommens- und Verbrauchsstichprobe (EVS) des Statistischen Bundesamtes für 2020 (Vergleich von fünf Gruppen von Haushalten nach monatlichem Nettoeinkommen) gab die ärmste von fünf Haushaltsgruppen (bis 1.300 Euro/Monat) monatlich 189 Euro für Nahrungsmittel, Getränke und Tabakwaren aus, die reichste Haushaltsgruppe (über 5.000 Euro/Monat) 594 Euro, also mehr als das Dreifache.

Diese Zahlen überzeichnen zwar das Ungleichgewicht erheblich, da sie alle Haushalte unabhängig von ihrer Größe zusammenfasst. Die Grundaussage bleibt aber bestehen: je höher mein Einkommen desto mehr Euro spare ich bei einer Senkung der Mehrwertsteuer, wenn die Preise entsprechend sinken. Um dies für unterschiedliche Haushaltstypen (z.B. Alleinlebende, Paare, Alleinerziehende oder Paare mit Kindern) genauer zu bemessen, muss man auf die EVS für 2018 zurückgreifen.

Ganz offensichtlich und wenig überraschend geben Haushalte mit hohen Einkommen deutlich mehr für Lebensmittel aus als arme Haushalte. Da aber – anders als bei Fernreisen, Pkw, Eigenheimen oder Yachten – alle Menschen Nahrung konsumieren müssen, ist die Spreizung mit ca. 66 Prozent bei Nahrungsmitteln im Vergleich zu anderen Warengruppen sogar relativ gering. Derselbe Vergleich für Alleinlebende für die Warengruppe „Bekleidung und Schuhe“ ergibt z.B. eine Spreizung von 382 Prozent. Reiche Allleinlebende geben also fast viermal mehr bzw. fast das Fünffache für Bekleidung und Schuhe aus als arme Alleinlebende.

In absoluten Zahlen musste ein armer Alleinlebender/eine arme Alleinlebende (Nettoeinkommen bis 900 Euro/Monat) im Jahr 2018 91,66 € für die Mehrwertsteuer auf Lebensmittel bezahlen, während ein reicher Alleinlebender/eine reiche Alleinlebende (Nettoeinkommen über 5.000 Euro/Monat) 151,91 € gezahlt hat. Im Umkehrschluss bekäme ein reicher Alleinlebender/eine reiche Alleinlebende bei Senkung des ermäßigten Mehrwertsteuersatzes für Lebensmittel von 7 auf 0 Prozent 60,25 Euro mehr im Jahr vom Staat „geschenkt“ als ein armer Alleinlebender/eine arme Alleinlebende.

Derzeit schätzt das DIW die jährlichen Steuereinnahmen aus der ermäßigten Mehrwertsteuer auf ca. 16,2 Mrd. Euro, die bei einer Senkung des ermäßigten Mehrwertsteuersatzes auf 0% wegfielen. Ca. zwei Drittel davon (ca. 10-10,5 Mrd. Euro) entfallen auf die MwSt. auf Lebensmittel. Würde man eine MwSt.-Senkung nur auf Obst, Gemüse und Getreideprodukte beschränken, kämen Steuerausfälle von ca. 5 Mrd. Euro zusammen.

Was also sollte DIE LINKE tun?

In Anbetracht, dass

1. eine Mehrwertsteuersenkung besserverdienende Haushalte in absoluten Zahlen stärker entlastet als die eigentlich zu erreichenden, bedürftigen ärmeren Haushalte, und
2. es aus den weiter oben genannten Gründen ohnehin nicht erforderlich erscheint, dass unbedingt alle Haushalte vor der Teuerungswelle „beschützt“ werden müssen

erscheint es sinnvoll, statt einer MwSt.-Senkung zielgerichtete Direktzahlungen als Instrument zu nutzen, um dort zu helfen, wo die Hilfe wirklich benötigt wird. Denn damit eröffnet sich nicht nur eine sehr viel zielgenauere, sondern auch verteilungspolitisch viel wünschenswertere Alternative. Statt die MwSt.-Ausfälle von über 16 bzw. über 10 Mrd. Euro einfach an alle Verbraucher*innen „auszuschütten“, könnte man dieses Summen bei Direktzahlungen verteilungspolitisch konzentrieren.

Im Folgenden sind zur Veranschaulichung drei Ausgestaltungsvarianten zusammengestellt, was mit den Haushaltsmitteln, die eine MwSt.-Senkung für alle Nahrungsmittel auf 0% kosten würde, alternativ finanzierbar wäre. Die Berechnungen erfolgen auf Grundlage der EVS 2018, aber praktisch sind durch die zwischenzeitlich deutlich gestiegenen Lebensmittelpreise natürlich auch höhere MwSt.-Ausfälle zu erwarten und der Entlastungsbedarf entsprechend auch höher. Zu aktuellen Preisen vom Mai 2022 dürfen die untenstehenden Zahlen also um ca. 20-25 Prozent höher ausfallen.

Die drei Ausgestaltungsvarianten sind:

1. Direktauszahlungen an „die untere Hälfte der Gesellschaft“, also ca. 41,5 Mio. Menschen.
2. Direktauszahlungen in der Höhe, dass die ärmsten Haushalte mindestens doppelt so hoch entlastet werden wie im Fall eine entsprechende Mehrwertsteuersenkung, oder

Direktauszahlungen an alle armutsgefährdeten Menschen (ca. 13,3 Mio. Menschen bzw. 16,0 % der Bevölkerung in 2018).

Fall 1: Direktauszahlungen an die „untere Hälfte der Gesellschaft“

In diesem Fall würden Direktauszahlungen von jeweils knapp 220 Euro pro Kopf (für Minderjährige im Durchschnitt 110 Euro) in Gesamthöhe des Steueraufkommens aus der MwSt. auf Nahrungsmittel (im Jahr 2018 wären das 8,38 Mrd. Euro gewesen, in 2022 entsprechend ca. 20-25 Prozent mehr) an alle Haushalte ausgezahlt, deren Pro-Kopf-Einkommen unterhalb des Medians liegt, also die 41,5 Mio. Personen der unteren Hälfte der Einkommensverteilung. Aus Sicht eines Single-Haushalts, der zu den 10 Prozent mit dem niedrigsten Nettoeinkommen gehört (das ärmste „Dezil“ der Single-Haushalte) wäre das fast das Zweieinhalbfache bzw. eine Besserstellung um 141% im Vergleich zu einer Mehrwertsteuersenkung für Nahrungsmittel. Bei einem Paar-Haushalt aus dem ärmsten Dezil der Paar-Haushalte entspräche das einer Besserstellung um 115%. Eine Familie mit zwei Kindern aus dem ärmsten Dezil würde im Vergleich zur entsprechenden Mehrwertsteuersenkung um 129% bessergestellt, erhielte also das 2,3-fache.

Fall 2:Direktauszahlung doppelt so hoch wie Entlastung durch MwSt.-Senkung

Dieser Fall geht von dem Ziel aus, dass die ärmsten Single-Haushalte mindestens doppelt so stark entlastet werden sollen wie durch eine MwSt.-Senkung (daher durchgängig die Besserstellung um 100% für Haushaltstyp 1). Für 2018 läge der entsprechende Betrag bei ca. 182 Euro. Familien mit zwei Kindern erhielten eine Direktzahlung von knapp 546 Euro (das Dreifache von Haushaltstyp 1, da Minderjährige nur die Hälfte der Erwachsenen erhalten). Da diese Entlastung niedriger als im Fall 1 ist, können insgesamt mehr Haushalte begünstigt werden. Statt „nur“ die untere Hälfte der Gesellschaft zu entlasten, könnten so über 60 Prozent der Bevölkerung eine Direktzahlung erhalten, wir nehmen in diesem Modell also eindeutig „die Mehrheit der Bevölkerung mit“.

Fall 3. Direktauszahlung an alle Armutsgefährdeten

Der Fall 3 konzentriert die Entlastung noch sehr viel stärker auf die ärmeren Haushalte. Die konkrete Direktzahlung kann dadurch natürlich deutlich höher ausfallen. Das Statistische Bundesamt gibt den Anteil der Armutsgefährdeten an der Gesamtbevölkerung für 2018 mit 16,0% an. Entscheidend muss sein, ab welcher Einkommensarmut wir bei weiter steigenden Preisen davon ausgehen müssen, dass z.B. zunehmend Mangelernährung und Hunger eintreten. Solche Missstände abzuwenden muss natürlich Priorität genießen, andererseits können derartig krasse Missstände aber natürlich nicht allein über das Instrument einer Direktzahlung (und noch viel weniger über eine Mehrwertsteuersenkung) beseitigt werden.

Für beide Falle 1 und 3 müssen die Direktzahlungen für die jeweils einkommensstärksten der begünstigten Haushalte „gekappt“ werden, damit Haushalte mit nur geringfügig höheren Einkommen, die nicht gefördert werden, nicht am Ende schlechter dastehen als begünstigte Haushalte.

Zur Administration von Direktauszahlungen

Schon die Einmalzahlungen an einkommensschwache Haushalte und die Direkthilfen für Soloselbständige während der Corona-Pandemie haben deutlich gemacht, dass es diesbezüglich erhebliche organisatorische Defizite in der Verwaltung gibt. Auch bei der Begründung, warum Rentner*innen und Studierende bei der „Energiepreispauschale“ übergangen wurden, spielten diese organisatorischen Defizite eine Rolle.

Da aber im Zusammenhang mit dem CO2-Preis die Ampel im Koalitionsvertrag selbst eine Kompensation in Form eines „Klimageldes“ in Aussicht gestellt hat, muss diese organisatorische Lücke ohnehin dringend geschlossen werden. Ein breites Bündnis von Umwelt- und Klimaschutzorganisationen (inkl. Gewerkschaften) hat daher auch bereits bei der Universität für Verwaltungswissenschaften in Speyer ein Gutachten (Färber/Wieland 2022) zur Ausgestaltung genau eines solchen Modells erstellen lassen. Auch der DGB (DGB 2022) und zuletzt auch die Arbeitgeberverbände (BDA 2022) haben ausdrücklich den Aufbau einer entsprechenden administrativen Auszahlungsmöglichkeit seitens des Staates gefordert. In diesem Zusammenhang wird besonders ein Auszahlungssystem mithilfe der Steuer-Identifikationsnummer ins Auge gefasst, denn schon heute hat das Bundeszentralamt für Steuern über die Steuer-ID einen fast vollständigen Datensatz aller in Deutschland dauerhaft gemeldeter Personen inkl. der Information, wo diese zuletzt gemeldet waren.

Literatur:

BDA (2022): Unbürokratische Umsetzung sicherstellen – offene Praxisfragen klären, Stellungnahme der Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände zur Formulierungshilfe der Bundesregierung vom 27. April 2022 zur Energiepreispauschale, 5. Mai 2022.

Benzarti, Youssef/Carloni, Dorian/Harju, Jarkko/Kosonen, Tuomas (2020): What Goes Up May Not Come Down: Asymmetric Incidence of Value-Added Taxes; Journal of Political Economy, 2020, Bd. 128, Nr. 12. https://www.journals.uchicago.edu/doi/epdf/10.1086/710558

DGB (2022): Gerecht entlasten: Energiepreispauschale an alle auszahlen! klartext Nr. 16/2022. https://www.dgb.de/uber-uns/dgb-heute/wirtschafts-finanz-steuerpolitik/++co++944d04da-cc43-11ec-a37c-001a4a160123.

Färber, Gisela/Wieland, Joachim (2022): Rechtliche und verwaltungsorganisatorische Möglichkeiten der Umsetzung einer Klimaprämie, Gutachten Im Auftrag Von Klima-Allianz Deutschland, Deutscher Naturschutzring, Institut für Kirche und Gesellschaft, WWF, Germanwatch und BUND, Februar 2022. https://www.klima-allianz.de/fileadmin/Machbarkeitsstudie_Klimaprämie_final.pdf